Guerre et Paix : une justice arbitrale restaurative ?
À propos du règlement arbitral de certaines conséquences du conflit armé entre l'Éthiopie et l’Érythrée (1998-2000)
Cet article a été publié pour la première fois le 4 février 2025 dans le numéro d’afar du même mois.
Dans son chef-d’œuvre dont cet article emprunte humblement le titre – sans aucunement prétendre à la même qualité –, Léon Tolstoï nous livre une réflexion profonde sur le sens de la justice en temps de guerre, à travers le regard du Prince André Bolkonski. Avant la bataille d’Austerlitz, le Prince André est animé par un profond désir de grandeur et de gloire personnelle. Lui qui admire Napoléon rêve alors d’accomplir des actes héroïques et de devenir un modèle d’excellence militaire. Toutefois, lorsque la bataille s’engage, le prince est rapidement frappé à la tête et blessé. Alors qu’il est ensuite fait prisonnier et que Napoléon, arrivant à sa hauteur, lui demande comment il se sent, il est plein de doute face à la joie triomphante de Napoléon. Devant son héros, le voilà qui s’interroge en silence sur l’insignifiance de la grandeur, atteinte au travers de morts, sacrifices et injustices. Plutôt que de répondre à l’Empereur, il n’a alors plus d’yeux que pour ce beau ciel sans fin, « plein de justice et de bonté ».
Au matin du 6 mai 1998, les soldats érythréens qui ont mené une incursion dans la région de Badme, alors sous contrôle de l’Éthiopie, avaient sans doute également des rêves similaires de grandeur. Après la sécession de l’Érythrée survenue en 1993, les relations entre les deux États, initialement amicales, se sont rapidement détériorées, notamment à raison de désaccords quant au tracé de leur frontière commune.
Ce 6 mai 1998 donc, ces soldats auront permis à l’Érythrée d’avoir enfin la mainmise sur le territoire contesté de Badme, jusque-là contrôlée par l’Éthiopie. De quoi ressentir une triomphante joie napoléonienne.
L’histoire ne s’arrêta toutefois pas là, car leur incursion dans cette région de Badme déclencha une guerre totale entre les deux nations, qui fit disparaître tout sens de la justice et de la bonté. Les combats causèrent des dizaines de milliers de morts, y compris civiles, et entrainèrent des déplacements de population massifs dans les deux pays. L’Éthiopie a en outre expulsé 77 000 Érythréens ou Éthiopiens d’origine érythréenne, confisquant en outre les biens de plusieurs d’entre eux. De son côté, l’Érythrée a emprisonné près de 7 500 Éthiopiens installés sur son territoires et déporté des milliers de leurs compatriotes, les soumettant en outre à des mauvais traitements et confisquant leurs biens.
Alors que le conflit devint ensuite une guerre d’attrition, les Parties engagèrent des discussions qui permirent la conclusion d’accords préparatoires ensuite suivis d’un traité signé à Alger le 12 décembre 2000. Par ce traité, dit « Accord d’Alger », l’Érythrée et l’Éthiopie décrétèrent formellement la fin des hostilités (article premier) et s’engagèrent à libérer sans délai et à faciliter le rapatriement de tous les prisonniers de guerre et de toutes les personnes détenues en raison de la guerre (article 2). Les Parties convinrent également de constituer deux commissions indépendantes qui, sous l’égide de l’OUA, seraient chargées de déterminer les causes du conflit (article 3) et de tracer et aborner la frontière entre les deux États (article 4).
C’est toutefois dans l’article 5 que se trouve l’originalité de cet Accord d’Alger. Par cette disposition, les Parties ont en effet mis en place une Commission des Réclamations Éthiopie-Érythrée (EECC), soit un tribunal arbitral chargé de se prononcer sur des demandes des deux gouvernements et, le cas échéant, de leurs nationaux :
[...] il est créé une commission neutre d’examen des demandes d’indemnisation, qui prendra des décisions arbitrales ayant force obligatoire dans les litiges portant sur des demandes d’indemnisation pour pertes de biens, dommages ou préjudices corporels opposant les deux gouvernements, les nationaux (personnes physiques ou morales) d’une Partie au gouvernement de l’autre Partie ou à des entités appartenant à cette dernière ou contrôlées par elle, et qui a) sont liés au conflit faisant l’objet de l’Accord-cadre, des Modalités pour sa mise en oeuvre et de l’Accord de cessation des hostilités, et b) résultent de violations du droit international humanitaire, notamment des Conventions de Genève de 1949, ou d’autres violations du droit international [...].
Ce sont les originalités mais aussi les faiblesses et insuffisances de ce mécanisme arbitral, apparues à la suite de sa mise en œuvre, que cet article se propose d’explorer.
Un mécanisme arbitral vecteur de justice
Si, historiquement, des États ou organisations internationales ont pu créer des commissions ayant pour mission de se prononcer sur les conséquences financières d’un conflit, diplomatique (Iran-United States Claims Tribunal) ou militaire (Commission des réclamations de la Guerre du Golfe), l’EECC trouve son originalité dans son mandat élargi. Elle pouvait en effet connaître autant de réclamations interétatiques que de réclamations de particuliers, personnes physiques ou morales, que les États dont ils étaient les ressortissants présentaient en leur nom. en outre, elle pouvait connaître, au-delà des pertes humaines, matérielles et économiques causées par la guerre, de violations du droit international humanitaire. Elle avait ainsi compétence pour statuer notamment sur les conséquences des déplacements forcés de population, des attaques ciblant les civils, des mauvais traitements des prisonniers de guerre et des destructions de biens. L’EECC ne pouvait toutefois connaître de réclamations relatives au coût d’opérations militaires, à la préparation d’opérations militaires ou à l’utilisation de la force, sauf dans la mesure où lesdites réclamations comprenaient des violations du droit humanitaire international.
Par ailleurs, et contrairement à des institutions permanentes de règlement des différends interétatiques comme la Cour internationale de Justice (CIJ) (Cour internationale de justice, ou CIJ), l’EECC avait un mandat limité dans le temps. Les Parties devaient ainsi lui soumettre leurs demandes dans l’année suivant l’entrée en vigueur de l’Accord d’Alger. Cette limite temporelle a permis à l’EECC de concentrer ses efforts et travaux sur les conséquences immédiates du conflit et de les finaliser le 17 août 2009, avec la reddition de ses dernières décisions. Elle eut également une conséquence fâcheuse sur laquelle on reviendra.
En pratique, si l’Accord d’Alger permettait aux Parties de soumettre des demandes collectives pour des catégories de personnes (mass claims), cette possibilité ne fut finalement mise en œuvre par aucun des deux États. En outre, seule l’Érythrée a soumis des demandes individuelles pour le compte de personnes privées (individual claims), au nombre de six.
Malgré tout, l’EECC eut un véritable succès, les deux États lui ayant soumis un nombre significatif de réclamations, regroupées dans deux grandes catégories thématiques. La première incluait les réclamations relatives aux évènements intervenus sur les différents fronts (War Front Claims), aux prisonniers de guerre (Prisoners of War Claims) et aux personnes déplacées (Displaced Persons Claims). La seconde incluait les réclamations subsistantes, y compris celles relatives aux populations civiles (Civilians claims). Ces réclamations portaient sur des faits illicites nombreux, reflétant l’ampleur des violations du droit survenues pendant le conflit :
Des violations graves des droits de l’homme : arrestations arbitraires, détentions illégales et tortures,
Des déportations et déplacements forcés : expulsion de populations civiles en raison de leur origine nationale ou ethnique,
Des destructions de biens et pillages : destructions délibérées d’infrastructures civiles (maisons, écoles, hôpitaux) et accaparement de biens privés, et
Des violations des Conventions de Genève de 1949 (qui contiennent les règles essentielles du droit des conflits armés et codifient le droit international humanitaire) : mauvais traitements de prisonniers de guerre et exécutions sommaires.
L’évaluation de ces réclamations par les Parties a abouti à des montants considérables. La réclamation éthiopienne représentait environ 14,3 milliards de dollars américains, soit, trois fois le produit intérieur brut de l’Érythrée en 2005 ; celle de l’Érythrée quelque 6 milliards de dollars.
Les cinq arbitres qui ont constitué l’EECC – Hans van Houtte (Président), George H. Aldrich et James C. N. Paul (nommés par l’Éthiopie), ainsi que John R. Crook et Lucy Reed (nommés par l’Érythrée) – auront, au total, rendu huit décisions et ordonnances portant sur des aspects procéduraux, treize sentences partielles sur la responsabilité internationale des deux États et quatre sentences finales, dont deux sur les compensations dues par chacun d’entre eux à l’autre. Ces décisions sont toutes accessibles sur le site de la Permanent Court of Arbitration (PCA) (Cour permanente d’arbitrage, ou CPA), qui a agi comme greffe de l’EECC.
Alors que les Parties s’étaient préalablement engagées à exécuter spontanément les condamnations à venir, y compris en payant dans les meilleurs délais toutes les indemnités monétaires prononcées à leur égard, l’EECC les a invitées, en cours de procédure, à mettre en place des programmes d’assistance destinés aux différentes catégories de victimes auxquels elles alloueraient les fonds à recevoir de l’arbitrage.
L’EECC a ensuite statué sur la responsabilité internationale de chaque État dans une série de sentences partielles. Elle y considère notamment que l’initiation du conflit par l’Érythrée était un fait illicite et constituait une violation du droit des conflits armés (ou droit de la guerre : jus ad bellum). Elle y retient en outre que les deux Parties ont commis des violations massives du droit international humanitaire (jus in bello) et devaient chacune compenser l’autre pour le préjudice subi à raison de ces faits illicites.
Dans ses sentences finales ultérieures, dont les dernières ont été rendues le 17 août 2009, l’EECC a ordonné des compensations financières pour les dommages constatés, tout en admettant que ces sommes étaient moins importantes que les réclamations de chaque Partie. L’EECC a notamment expliqué que plusieurs réclamations étaient hypothétiques ou insuffisamment étayées. Elles furent alors rejetées de ce chef. S’agissant des demandes accueillies, l’EECC a condamné l’Éthiopie à verser 174 millions de dollars à l’Érythrée, notamment pour des dommages causés par des bombardements aveugles sur des civils et pour les déportations de ressortissants érythréens. L’Érythrée a, quant à elle, été condamnée à verser quelques 163 millions de dollars à l’Éthiopie, en grande partie pour les violations des droits de l’homme et des Conventions de Genève commises lors de l’occupation de la région de Badme.
Pour aboutir à ces sommes, l’EECC a adopté une approche novatrice. Elle a indiqué avoir notamment prêté une attention particulière aux capacités de paiement des deux États impliqués pour déterminer les sommes auxquelles chaque Partie devait être condamnée. Selon elle, imposer une dette à un État revient en effet toujours à exiger de lui qu’il affecte des ressources internes à son paiement, qui ne pourraient alors être utilisées pour satisfaire des besoins nationaux. Il ne s’agissait ainsi pas pour l’EECC d’entraîner la ruine d’un État déjà rendu exsangue par une guerre destructrice, en prononçant des condamnations qu’il ne pourrait payer. L’EECC s’est notamment fondé à cet égard sur l’article I(2) commun aux deux Pactes internationaux sur les droits civils et politiques, et sur les droits économiques, sociaux et culturels, proclamés en 1966. Selon cet article :
En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance.
L’EECC s’est en outre prononcée sur les réclamations individuelles présentées par l’Érythrée pour le compte de six de ses ressortissants. À titre d’illustration, un couple identifié comme Claimants 27 and 28 a reçu une compensation de près de 320 000 dollars pour les mauvais traitements qu’il a subis, la perte de sommes déposées sur un compte bancaire en Éthiopie et la destruction de leur entreprise de blanchisserie. Claimant 29 a, lui, obtenu une somme de 1 500 000 dollars à titre de compensation pour avoir été privé de ses droits dans une société éthiopienne de construction.
En huit ans, l’EECC a ainsi réalisé un travail admirable ayant permis d’établir les faits et d’asseoir les responsabilités de l’Éthiopie et de l’Érythrée dans la survenance du conflit et le sort réservé aux populations civiles qui en furent les premières victimes. L’EECC a ainsi montré qu’un tribunal arbitral pouvait efficacement traiter les conséquences complexes d’un conflit armé, en offrant une alternative aux tribunaux permanents comme la CIJ.
Une justice arbitrale dépouillée de bonté
Bien que le travail de l’EECC ait été admirable, surtout eu égard à ses ressources limitées, le bilan de son activité est plus nuancé.
Ainsi, si l’EECC a fait la preuve de la capacité d’un tribunal arbitral de connaître de réclamations individuelles de victimes d’un conflit armé, il est regrettable qu’il n’y ait eu que six réclamations de ce type. Par manque de temps et de ressources, les Parties n’ont en effet guère pu présenter des réclamations collectives au nom de leurs ressortissants, ni collecté suffisamment de réclamations individuelles. Elles se sont ainsi contentées pour l’essentiel de réclamations interétatiques.
De fait, le mécanisme a trouvé une faiblesse dans ces obstacles à l’accès à cette justice arbitrale pour les personnes qui ont directement subi les affres du conflit. On peut imaginer que si l’EECC avait reçu la mission et obtenu les ressources lui permettant de collecter les réclamations individuelles en se déplaçant directement auprès des personnes concernées dans les deux États, le nombre de ces réclamations aurait été tout autre.
Le mécanisme aura également manqué d’effectivité pour les populations affectées par le conflit et pour le compte desquelles l’Éthiopie et l’Érythrée ont pu soumettre des réclamations. Les Parties n’ont en effet pas accompagné la création de l’EECC de moyens de mise en œuvre et d’exécution de ses sentences. L’EECC n’avait ainsi ni le mandat ni les moyens d’assurer la mise en œuvre de ses décisions.
Cela a eu au moins deux conséquences déplorables. D’une part, les réparations financières décidées par l’EECC n’ont pas été mises en œuvre, ce qui a encore exacerbé les tensions entre les deux États. Les populations déplacées ou déportées, bien qu’indirectement reconnues comme victimes dans les sentences de l’EECC, n’ont ainsi reçu aucune indemnisation directe. D’autre part, aucun mécanisme pratique ou politique n’a été mis en place par les deux États pour permettre le rapatriement des personnes expulsées ou la distribution aux victimes de montants compensatoires. Les populations déplacées par les déportations et expulsions n’ont ainsi pas pu retourner en masse dans leur région ou pays d’origine. Ces populations avaient en tout état de cause perdu leurs biens et moyens économiques (maisons, entreprises, emplois) pendant les déportations, ce qui a rendu leur retour peu viable sans assistance internationale ou compensation adéquate.
Sans doute eut-il fallu mettre en place un fonds d’indemnisation financé par les deux États et d’autres partenaires, États ou organisations internationales ayant intérêt à la résolution du conflit ou animés d’un objectif de promotion de la paix et de la sécurité dans le monde. De même, on aurait pu imaginer un mécanisme administré par un organe indépendant en charge de l’accompagnement et de la facilitation des rapatriements et de la réinstallation des populations déplacées.
Malgré tout, l’EECC pourrait inspirer de nouveaux mécanismes arbitraux similaires pour résoudre des différends postérieurs à un conflit et impliquant notamment des violations des droits humains et des réclamations financières. Les limites de son action mettent en lumière la nécessité pour de tels mécanismes d’intégrer des mesures concrètes permettant l’effectivité des sentences arbitrales, afin qu’il soit répondu aux besoins des individus directement affectés par les violations de droits. C’est seulement à cette aune que ces mécanismes arbitraux futurs, comme le beau ciel sans fin du Prince André, seraient pleins de justice et de bonté.
En 2018, l’Éthiopie et l’Érythrée ont signé un accord de paix historique qui a marqué un rapprochement entre les deux pays. Cependant, cet accord n’a pas abordé la question des réparations décidées par l’EECC et aucun paiement n’a été effectué à ce jour.
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