Un arbitrage décolonial
À propos de la rétrocession de l'archipel des Chagos par le Royaume-Uni à Maurice
Cet article a été publié pour la première fois le 7 janvier 2025 dans le numéro d’afar de janvier 2025.
L’arbitrage comme outil de décolonisation ? C’est la stratégie ingénieuse que Maurice a déployée pour obtenir une reconnaissance définitive de sa souveraineté sur l’archipel des Chagos, un ensemble de sept atolls situés dans le Nord de l’océan Indien et totalisant cinquante-cinq îles, jusque-là administré par le Royaume-Uni.
Le 3 octobre 2024, les chefs des gouvernements mauricien et britannique ont diffusé une déclaration commune selon laquelle le Royaume-Uni reconnaîtrait, dans un traité à venir, que Maurice détient la souveraineté sur l’archipel des Chagos.
C’est (le début de) la fin d’une longue bataille diplomatique et judiciaire que Maurice a engagée depuis son indépendance en 1968 pour obtenir la rétrocession de cet archipel, que le Royaume-Uni avait séparé du reste du territoire mauricien et conservé.
L’exposé qui suit des prémisses et du déroulement de cette affaire marquante donnera au lecteur un aperçu des stratégies procédurales et mécanismes internationaux de règlement des litiges interétatiques, dont l’arbitrage, que Maurice a utilisés pour obtenir ce résultat remarquable. Il y est notamment question de coups de pression, de quelques avantages et désavantages de l’arbitrage ou de certaines de ses modalités et, surtout, de la vie de près de 1800 Chagossiens, dont l’existence a été bouleversée par des jeux et enjeux géopolitiques qui les dépassaient.
L’archipel des Chagos, un territoire détaché de Maurice avant son indépendance
Lorsqu’il s’est présenté le 23 septembre 1965 au matin au 10 Downing Street pour une réunion avec son homologue britannique Harold Wilson, le Premier ministre du gouvernement de la colonie mauricienne Sir Seewoosagur Ramgoolam espérait sans doute un échange cordial et courtois à propos de l’indépendance à venir de Maurice.
Alors que ces discussions liées à l’indépendance s’étiraient, le Royaume-Uni avait déjà insisté plusieurs fois auprès de Maurice pour conserver une souveraineté sur l’archipel des Chagos, qui serait alors détaché du reste du territoire mauricien. Les représentants de la colonie mauricienne avaient systématiquement rejeté cette proposition, insistant sur la nécessité de conserver l’intégrité territoriale de leur État en formation.
La proposition alternative de Maurice d’un bail de 99 ans sur l’archipel ne convenait pas au Royaume-Uni, qui se trouvait alors dans une posture délicate. En effet, un an auparavant, le Royaume-Uni avait secrètement autorisé les États-Unis à établir une base militaire sur Diego Garcia, la plus grande des îles des Chagos. Le Royaume-Uni s’était alors engagé auprès des Américains à conserver la souveraineté sur l’archipel, afin que la présence militaire américaine ne soit troublée par aucune autorité ou activité locales. Cet accord entre le Royaume-Uni et les États-Unis serait ensuite formalisé en 1966, le premier accordant aux seconds un bail d’une durée de 50 ans sur Diego Garcia.
Ce 23 septembre 1965 donc, le Royaume-Uni a décidé de hausser le ton. Dans une note émise la veille à l’attention du Premier Ministre Harold Wilson, son secrétaire privé lui indiquait que :
Sir Seewoosagur Ramgoolam viendra vous rencontrer à 10h demain matin. L’objectif, c’est de lui faire peur en lui donnant de l’espoir : l’espoir qu’il pourrait obtenir l’indépendance ; la crainte qu’il ne puisse pas l’obtenir s’il ne se montre pas raisonnable en ce qui concerne le détachement de l’archipel des Chagos.
Confronté à ce choix difficile, le Premier ministre mauricien n’eut d’autre option que d’accepter la proposition britannique d’un détachement de l’archipel des Chagos du territoire mauricien, en échange, notamment, de la reconnaissance de l’indépendance de Maurice, du versement d’une indemnité de trois millions de livres sterling et d’un engagement de restitution de l’archipel à Maurice lorsqu’il ne serait plus nécessaire d’y maintenir une base militaire. En vertu de cet accord, le Royaume-Uni devait en outre faire en sorte que Maurice puisse jouir de droits de pêche dans l’archipel des Chagos, pour autant que ce serait praticable, et préserver pour Maurice les bénéfices tirés de toute découverte de minerai ou de pétrole dans l’archipel.
À la suite de cet accord, le Royaume-Uni a déplacé la totalité de la population des Chagos – environ 1.800 personnes, pour la plupart des descendants d’esclaves installés dans l’archipel depuis plusieurs générations – vers d’autres parties de Maurice, les Seychelles et le Royaume-Uni.
Indiquant ensuite avoir consenti à cet accord sous pression, Maurice a proclamé son indépendance en 1968 tout en considérant la séparation des Chagos du reste de son territoire comme une atteinte à son intégrité territoriale. Ainsi, a-t-elle continué de revendiquer la souveraineté sur l’archipel dans les décennies ultérieures.
L’arbitrage entre Maurice et le Royaume-Uni à propos de l’aire marine protégée des Chagos
En 2010, le Royaume-Uni a créé une aire marine protégée (AMP) autour des îles Chagos, y interdisant la pêche commerciale et d’autres activités. Alors que le Royaume-Uni a présenté sa décision comme une mesure de protection environnementale, Maurice y a vu avant tout une décision politique : selon elle, il s’agissait pour le Royaume-Uni d’empêcher ou de compliquer le retour des Chagossiens sur leur territoire.
Maurice a surtout considéré cette décision comme illégale, au motif que le Royaume-Uni n’était pas l’État côtier de cette zone, au sens de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (la Convention). Selon cette Convention, la zone de mer adjacente aux frontières terrestres d’un État constitue sa mer territoriale. Il revient ainsi à cet État côtier de déterminer la délimitation de sa mer territoriale, dans laquelle elle exerce sa souveraineté. En d’autres termes, Maurice estimait être l’État côtier des Chagos au sens de la Convention, de sorte que c’est illégitimement que le Royaume-Uni a prétendu y exercer une souveraineté en créant cette AMP.
Maurice a, malgré tout, vu dans cette décision britannique une opportunité procédurale : elle pouvait initier une procédure d’arbitrage contre le Royaume-Uni pour en contester la validité et, peut-être, obtenir une affirmation juridictionnelle internationale de sa souveraineté sur l’archipel. Maurice et le Royaume-Uni sont en effet tous deux parties à la Convention, dont l’annexe VII permet à tout État Partie de soumettre à l’arbitrage tout différend avec un autre État Partie relatif à l’application ou l’interprétation de la Convention. Sauf accord contraire des parties, le tribunal arbitral à constituer est formé de cinq arbitres dont un nommé par chaque partie à l’arbitrage et trois désignés d’un commun accord par les deux parties ou, à défaut, par un tiers. Les arbitres sont désignés de préférence à partir d’une liste de personnalités hautement qualifiés en droit international de la mer, constituée par les États Parties à la Convention.
Le mécanisme d’arbitrage de l’annexe VII de la Convention est obligatoire et s’impose à tout État partie à la Convention. Une fois qu’il est initié, l’arbitrage peut se poursuivre même si l’État qui y est attrait ne se présente pas ou ne fait pas valoir ses arguments. En outre, la décision finale du tribunal arbitral, dite sentence arbitrale, s’imposera à toute partie à l’arbitrage, de sorte qu’un État attrait à l’arbitrage sur le fondement de l’annexe VII a tout intérêt à y participer. C’est pour cette raison que l’arbitrage en vertu de cette annexe VII est régulièrement utilisé pour résoudre des différends interétatiques liés à la délimitation de frontières maritimes.
Le 18 mars 2015, le tribunal arbitral constitué pour connaître de cette affaire a rendu une sentence par laquelle elle a relevé l’existence d’un différend entre le Royaume-Uni et Maurice relatif à la souveraineté sur les Chagos, que la Convention ne l’habilitait pas à trancher. Le tribunal arbitral a alors refusé de se prononcer sur la question de savoir lequel du Royaume-Uni ou de Maurice détenait la souveraineté sur l’archipel.
En revanche, le tribunal arbitral a estimé que Maurice avait des droits légitimes sur les ressources marines de l’archipel des Chagos et qu’en créant l’AMP sans préalablement consulter Maurice, le Royaume-Uni avait violé les engagements qu’il avait pris à l’égard de Maurice dans leur accord susvisé de 1965.
Malgré ce premier revers, le Royaume-Uni a, en 2016, décidé de prolonger le bail accordé aux États-Unis sur Diego Garcia pour 20 années supplémentaires.
L’avis consultatif de la Cour internationale de justice sur le détachement de l’archipel de Chagos
En 2017, l’Assemblée générale des Nations-Unies a demandé à la Cour internationale de Justice (CIJ) (CIJ) un avis consultatif sur le processus d’indépendance de Maurice et, en particulier, de préciser s’il a été valablement mené eu égard à la séparation de l’archipel des Chagos du reste du territoire mauricien.
L’avis de la CIJ, rendu le 25 février 2019, est venu confirmer et renforcer la position de Maurice. La CIJ a en effet considéré qu’au regard des modalités selon lesquelles le Royaume-Uni a opéré le détachement des Chagos, ce dernier « n’a pas été fondé sur l’expression libre et authentique de la volonté du peuple concerné » (¶172). De fait, le Royaume-Uni ne pouvait prétendre se fonder sur le seul accord conclu avec le gouvernement d’une colonie, qui était sous son autorité, pour considérer avoir recueilli la volonté du peuple mauricien. La CIJ a en conséquence retenu que l’occupation par le Royaume-Uni des Chagos était illégale et a alors retenu que :
Le Royaume-Uni est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration de l’archipel des Chagos, ce qui permettra à Maurice d’achever la décolonisation de son territoire dans le respect du droit des peuples à l’autodétermination (¶174).
Parfaitement claire dans son énoncé et ses prescriptions, l’avis de la CIJ avait toutefois le désavantage de n’être que consultatif et, donc, juridiquement non-contraignant. Le Royaume-Uni a d’ailleurs décidé de l’ignorer.
Maurice ne pouvait ainsi que continuer d’accentuer la pression sur le Royaume-Uni et de rechercher une décision juridictionnelle internationale contraignante lui reconnaissant la souveraineté sur l’archipel des Chagos.
L’initiation par Maurice d’un arbitrage contre les Maldives pour la délimitation de leur frontière maritime
L’opportunité pour Maurice d’obtenir cette décision contraignante lui viendra d’une voie inattendue. Forte de cet avis de la CIJ, Maurice a en effet entrepris de déterminer les limites de sa zone maritime avec les Maldives, situés à quelques milles au nord des Chagos. Les Maldives ont toutefois refusé toute négociation avec Maurice, du fait notamment que le Royaume-Uni continuait d’administrer et d’exercer une souveraineté sur l’archipel, en dépit de l’avis précité de la CIJ.
Maurice a alors initié une procédure d’arbitrage contre les Maldives, de nouveau sur le fondement de l’annexe VII de la Convention. La procédure d’arbitrage au titre de l’annexe VII a toutefois le désavantage d’être ad hoc : le tribunal arbitral qui tranchera l’affaire devra statuer sans cadre procédural prédéfini, ce qui peut poser des défis majeurs, notamment en termes de coût, de durée et d’efficacité de la procédure. Ces difficultés sont encore plus importantes lorsque l’une des parties à l’arbitrage y est récalcitrante, ce qui était initialement le cas des Maldives.
C’est ainsi qu’après avoir initié l’arbitrage, Maurice a engagé des consultations avec les Maldives afin de discuter d’un éventuel transfert de leur différend à une chambre spéciale du International Tribunal for the Law of the Sea/Tribunal international du droit de la mer (TIDM), situé à Hambourg, en Allemagne. Composée de juges du TIDM, cette chambre trancherait ce différend en lieu et place du tribunal arbitral ad hoc à constituer sur le fondement de l’annexe VII de la Convention.
La possibilité de ce transfert est prévue par la Convention et son annexe VII. Elle permet d’éliminer les inconvénients d’un arbitrage ad hoc et de bénéficier de l’expertise des juges du TIDM, hautement qualifiés pour traiter des questions complexes de délimitation maritime. La création d’une chambre spéciale du TIDM est en outre réputée permettre un règlement plus rapide et moins coûteux du litige qu’un arbitrage ad hoc : la chambre spéciale bénéficie en effet d’un cadre institutionnel et procédural préexistant – celui du TIDM –, contrairement à un tribunal arbitral ad hoc constitué au titre de l’annexe VII de la Convention.
Mais alors, pourquoi ne pas avoir saisi directement le TIDM dans cette situation, plutôt que d’initier un arbitrage avant de transférer le différend à une chambre spéciale ? La réponse est toute simple : dans leur déclaration d’adhésion à la Convention, les Maldives n’avaient pas reconnu expressément la compétence du TIDM pour connaître de différends liés à la Convention. Maurice ne pouvait donc saisir directement le TIDM d’une demande contre les Maldives qui, le cas échééant, pourraient valablement contester la compétence du TIDM à leur égard. En revanche, les Maldives avaient, par leur adhésion à la Convention, nécessairement accepté le mécanisme d’arbitrage de l’annexe VII de la Convention, ce qui permettait l’initiation d’une procédure d’arbitrage à leur encontre par Maurice.
Les consultations entre Maurice et les Maldives ont abouti à un accord du 24 septembre 2019 en vertu duquel les deux États sont convenus de soumettre le différend relatif à la délimitation de leur frontière maritime dans l’océan Indien à une chambre spéciale du TIDM.
Dans un arrêt du 28 avril 2023, la chambre spéciale du TIDM ensuite constituée a reconnu la souveraineté de Maurice sur les îles Chagos, réaffirmant la conclusion de l’avis consultatif de la CIJ de 2019, selon lequel le Royaume-Uni n’a pas de souveraineté légitime sur les Chagos. Maurice avait donc bien compétence pour négocier la délimitation maritime avec les Maldives.
Le Royaume-Uni contraint de rétrocéder l’archipel des Chagos
La décision du TIDM a ouvert la voie à une négociation entre Maurice et les Maldives pour établir une frontière maritime entre leurs zones économiques exclusives et, surtout, à une restitution de l’archipel des Chagos à Maurice.
Par une certaine ironie de l’histoire, le Royaume-Uni a en effet été contraint d’engager des négociations avec Maurice sur le statut des Chagos, sous les effets conjugués d’une pression internationale accrue et des décisions de la CIJ et du TIDM lui déniant toute souveraineté sur l’archipel.
Ces négociations ont entraîné la publication de la déclaration commune susvisée du 3 octobre 2024, dans laquelle le Royaume-Uni reconnaaissait pour la première fois la souveraineté de Maurice sur l’archipel des Chagos.
Les négociations entre Maurice et le Royaume-Uni se poursuivent et devraient permettre de régler toutes les questions posées par ce transfert de souveraineté, y compris le retour des habitants d’origine des Chagos et de leurs descendants et leur compensation pour les expulsions et mauvais traitements passés.
En attendant, les Parties se sont déjà entendues pour que le Royaume-Uni exerce sur Diego Garcia les droits souverains de Maurice nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de la base militaire américaine, pendant une durée initiale de 99 ans. Ce fut la proposition des représentants mauriciens, lors des négociations menées il y a près de 60 ans, en amont de l’indépendance de Maurice.
Au-delà, la stratégie ainsi déployée par Maurice pourrait donner à réfléchir aux États dont une partie du territoire demeure sous l’administration coloniale d’un autre État.
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