Un arbitrage qui n’en était pas
À propos de la sombre affaire P. & I.D. c. Nigéria
Cet article a été publié pour la première fois le 13 mars 2025 dans le numéro d’afar du même mois.
Plus encore qu’une défaite des Super Eagles en finale de la Coupe d’Afrique des Nations contre le grand rival ghanéen, la sentence arbitrale qu’un tribunal arbitral siégeant à Londres a rendue le 31 janvier 2017 avait étourdi toute la nation nigériane.
Le Nigéria venait en effet d’y être condamné à payer à une société Process & Industrial Developments Ltd. (P&ID) la somme de 6,597 milliards de dollars américains (USD), pour avoir violé un contrat conclu avec cette dernière en vue de la construction d’une centrale de traitement de gaz extrait de champs pétroliers. Du fait des intérêts encourus sur cette somme, la condamnation avait déjà atteint la somme vertigineuse de 11 milliards USD.
Cela correspondait à cinq fois le budget national de la santé et dix fois celui de l’éducation. L’État nigérian n’avait évidemment pas les moyens de payer une telle somme, sauf à couper dans les budgets de secteurs vitaux pour les communautés locales.
Et puis, quelle était donc cette société P&ID, basée aux Îles Vierges Britanniques, qui n’avait effectué la moindre excavation ni posé une quelconque fondation et qui, malgré tout, se retrouvait désormais riche de 11 milliards USD ?
Des gens de Dublin
Pour comprendre les soubassements de l’affaire, il est utile de se transporter un instant à Dublin dans les années 70. Capitale musicale bourgeonnante, Dublin était alors le terrain d’activité de Michael Quinn et Brendan Cahill, alors managers de groupes de musique.
C’est là qu’ils firent la rencontre d’un certain Leon Levy, entrepreneur basé à Genève qui exerçait dans le commerce de matières premières en lien avec l’Afrique de l’Ouest. Quelque temps plus tard, voilà Michael Quinn et Brendan Cahill, inspirés par cette rencontre, qui se mettent à l’exportation de bière et de pièces détachées par eux-mêmes dans cette région.
Au milieu des années 80, Michael Quinn, désormais établi au Nigéria, y intervient dans les secteurs de l’ingénierie, de la construction et de la gestion de projets d’infrastructures. Son mode d’intervention était simple mais particulièrement rentable : il obtenait la signature d’un contrat relatif à un projet donné, recherchait des financements en utilisant le contrat déjà signé et mettait ensuite en œuvre le projet grâce à ces financements.
Au fil des années, Michael Quinn mène avec succès plusieurs projets d’ingénierie importants et complexes dans l’industrie pétrolière et gazière du Nigéria, pour des montants allant de 16 à 108 millions USD. Il y réalise aussi de nombreuses études de faisabilité de projets équivalents.
C’est en 2006 que, flairant une opportunité dans le secteur du gaz au Nigéria, Michael Quinn crée, avec Brendan Cahill, son associé de toujours, la société P&ID.
Trop beau pour être vrai ?
Au début des années 2000, le Nigéria vit une crise énergétique chronique. Cette situation était particulièrement paradoxale au vu des immenses réserves de pétrole et de gaz du pays. L’une des nombreuses incongruités sous-tendant cette crise était que les sociétés pétrolières se concentraient sur leurs produits pétroliers et procédaient au torchage du gaz extrait de leurs puits plutôt que de le traiter et commercialiser. Des centrales thermiques construites à travers le pays afin de transformer le gaz en électricité étaient ainsi sous-utilisées, par défaut d’approvisionnement suffisant en gaz.
Pour Michael Quinn, cette crise était une opportunité en or.
Sa société P&ID proposa de construire une usine pour traiter le gaz extrait des nombreux champs pétroliers de la région de Lagos et que le gouvernement nigérian lui transfèrerait, par le biais de l’entreprise publique Nigerian National Petroleum Company (NNPC). P&ID procèderait alors au traitement de ce gaz pour le transformer en lean gas, qui serait ensuite transféré gratuitement au gouvernement et servirait à produire de l’électricité. P&ID, elle, ferait commerce des autres produits dérivés obtenus par suite du traitement du gaz, tels que le propane et le gaz naturel liquide (GNL).
Ainsi présentée, l’opération paraissait particulièrement bénéfique pour l’État nigérian, qui n’avait qu’à mettre à la disposition de P&ID du gaz abondamment disponible et dont rien n’était fait, pour in fine augmenter sensiblement sa production d’électricité. Elle en était même mirobolante puisque l’État devait également recevoir, gratuitement, 10% des actions de P&ID.
C’est sur la base de cette proposition que le gouvernement nigérian signera, avec P&ID, en janvier 2010, un contrat d’approvisionnement et de traitement de gaz. En vertu de ce contrat, le gouvernement nigérian devait approvisionner P&ID en gaz en deux phases : avant ou pendant le dernier trimestre de 2011 puis au plus tard durant le troisième trimestre de 2012.
L’arbitrage de la fortune
Au moment de la conclusion du contrat, P&ID était loin de disposer des fonds nécessaires à la réalisation de ce projet. C’est que, comme à son habitude, Michael Quinn avait attendu de signer le contrat pour rechercher les financements nécessaires à son exécution. Si cela a pu lui réussir dans le passé au Nigéria, la mission était cette fois-ci d’une envergure autre : il lui fallait mobiliser 500 millions USD pour pouvoir construire la centrale de P&ID.
L’entreprise était difficile et le financement restait indisponible un an après la conclusion du contrat. C’est ainsi qu’en février 2011, P&ID envisagea même de céder un véhicule qu’elle possédait, une Honda Civic, pour couvrir des frais courants.
De son côté, le Nigéria s’avéra similairement incapable de fournir le gaz promis à P&ID. En juin 2010, la NNPC décida en effet de conserver pour elle-même le gaz extrait de ses champs pétroliers. Il apparut qu’elle en avait besoin pour conserver un niveau de pression adéquat dans ses puits pétroliers. De fait, la NNPC venait indirectement de mettre fin au projet de Michael Quinn et P&ID.
Aucune des parties n’ayant en principe engagé de fonds ni entrepris aucune action, l’histoire aurait pu s’arrêter là.
Cependant, et d’une certaine façon, l’incapacité du Nigéria à accomplir ses obligations contractuelles, du fait de cette décision de la NNPC, fit le bonheur de P&ID. Elle pouvait désormais initier un arbitrage contre le Nigéria conformément à la clause compromissoire du contrat et réclamer une indemnisation en raison des manquements de ce dernier à ses obligations. C’est ce qu’elle fit.
Initiée le 22 août 2012, la procédure arbitrale se déroula en trois phases sur la compétence, la responsabilité et le quantum du préjudice, qui ont donné lieu à autant de sentences arbitrales, respectivement rendues les 3 juin 2014, 17 juillet 2015 et 31 janvier 2017.
Par les deux premières sentences, le tribunal arbitral s’est reconnu compétent, puis a conclu qu’il y avait une forte probabilité que si le gouvernement nigérian avait été en mesure d’exécuter le contrat, P&ID aurait acquis un site et construit la centrale de traitement du gaz. Le tribunal arbitral en a alors déduit que l’État nigérian avait violé ses obligations d’approvisionnement et ainsi procédé à une résiliation fautive du contrat.
C’est toutefois la sentence finale du 31 janvier 2017 qui portera cette affaire à la postérité. Après y avoir tenu compte de plusieurs éléments, dont les revenus futurs provenant de la commercialisation du GNL, le tribunal arbitral a estimé les dommages-intérêts de P&ID à 6,597 milliards USD. Cette condamnation était assortie d’intérêts au taux annuel de 7% courant à compter du 20 mars 2013, soit la date à laquelle P&ID avait ratifié la résiliation du contrat. Ainsi, à la date de la sentence, la dette nigériane était déjà de 11 milliards USD.
Le fracas de la corruption
L’opinion publique nigériane était remontée : comment le gouvernement nigérian avait-il pu être aussi négligent pour subir une telle condamnation ?
Il fallait alors trouver les responsables de cette débâcle. Muhammadu Buhari, alors Président de la République, chargea son ministre de la Justice, Abubakar Malami, de mener une enquête sur les dessous de cette affaire. Abubakar Malami était une figure controversée dans le paysage politique nigérian et avait lui-même été accusé de corruption dans d’autres affaires par la presse locale. Il avait donc là une opportunité de redorer son blason.
Les auditions menées au sein du ministère des ressources pétrolières dans le cadre de l’enquête ainsi diligentée révèleront un schéma corruptif d’une ampleur inimaginable, même au Nigéria.
Au centre de ce schéma corruptif, se trouvait Grace Taiga, juriste au ministère des ressources pétrolières, dont il apparut qu’elle avait joué un rôle prépondérant dans la conclusion du contrat. C’est d’ailleurs elle qui le signa en tant que témoin du ministre du pétrole :
Grace Taiga était une vieille connaissance de Michael Quinn et Brendan Cahill, leur relation ayant débuté lorsqu’elle travaillait encore comme juriste au ministère de la Défense et que les deux dublinois faisaient des affaires avec ce dernier.
Il apparut que c’est Grace Taiga qui mit tout en œuvre pour faire signer le contrat par son ministre de tutelle, lui indiquant notamment que ce projet constituerait « un grand bond en avant » pour le Nigéria. Surtout, dans sa note au ministre, Grace Taiga avait passé sous silence le fait qu’en cas d’incapacité de l’État à fournir le gaz promis, P&ID pourrait exiger une indemnisation à hauteur de plusieurs milliards USD, même sans avoir exécuté ses propres obligations.
L’attitude de Grace Taiga n’était pas désintéressée : sa fille et elle avaient reçu de Michael Quinn et Brendan Cahill plus de 25 000 USD en espèces et cadeaux avant et tout de suite après la conclusion du contrat. Les paiements de Michael Quinn à Grace Taiga ne devaient d’ailleurs pas se limiter à cette somme. Michael Quinn avait ensuite prévu qu’à la suite de l’arbitrage, Grace Taiga percevrait une portion de la somme à recevoir de l’État en exécution de la sentence, qui pouvait aller jusque 500 000 USD.
En réalité, Michael Quinn et Grace Taiga étaient coutumiers du fait. Lorsqu’elle exerçait encore au ministère de la Défense, Grace Taiga avait déjà reçu plusieurs versements d’espèces des nombreuses sociétés de Michael Quinn dont certaines avaient obtenu des marchés de ce ministère. C’est ainsi qu’au cours de la seule année 2005, Grace Taiga et sa fille avaient reçu des sociétés de Michael Quinn près de 70 000 livres sterling.
En septembre 2019, Grace Taiga fut arrêtée et interrogée pendant trois semaines avant d’être ensuite placée en détention.
Des investigations supplémentaires révélèrent d’autres indices sérieux et graves de corruption :
Si on en croit les livres comptables de P&ID, Michael Quinn avait invité à dîner un autre employé du ministère du pétrole dans un restaurant chinois d’Abuja, et réglé une note de 2 800 USD.
L’employé en question indiqua aux enquêteurs qu’après ce dîner, un employé de P&ID avait jeté un sac contenant une somme de 50 000 USD à l’arrière de son véhicule.
Entre 2008 et 2010, P&ID a retiré de ses comptes des sommes à hauteur de 10 millions USD en espèces, dont 84 000 USD la veille d’une rencontre entre Michael Quinn et le ministre du pétrole.
Des dessins de la centrale à construire que Michael Quinn avait montrés au ministre lors de l’une de leurs nombreuses rencontres étaient en fait une reproduction d’images d’une autre centrale, ce qui démontre la préparation très limitée du projet par P&ID.
Si aucun de ces indices n’était connu des conseils du Nigéria pendant la procédure, le contrat lui-même, particulièrement succinct – seulement 20 pages, ce qui est peu pour un projet aussi complexe et coûteux –, pouvait constituer un indice de corruption. Les conseils auraient également pu s’interroger sur cette société P&ID qui n’avait, semble-t-il, qu’un seul employé ni aucune expérience préalable et qui prétendait malgré tout mener à bien un projet de cette envergure. Surtout, ils auraient pu, à partir de ces indices, solliciter du tribunal arbitral qu’il ordonne à P&ID de produire la documentation relative à ses finances et aux modalités d’obtention du contrat. Ils n’en firent rien.
En réalité, si les conseils du Nigéria furent aussi peu diligents, c’est parce qu’ils avaient eux-mêmes été corrompus. Des documents bancaires permirent en effet d’établir que des membres de l’équipe de défense du Nigéria avaient reçu des milliers de dollars pendant la procédure arbitrale.
Le sermon anglais
Fort heureusement, le Nigéria disposait d’un ultime recours pour contester les trois sentences. L’arbitrage ayant eu son siège à Londres, le Nigéria pouvait en effet rechercher leur annulation devant la High Court of England & Wales, conformément au droit anglais de l’arbitrage.
C’est précisément cette procédure que le Nigéria initia, en se fondant sur l’article 68(2)(g) de l’Arbitration Act selon lequel une sentence encourt l’annulation lorsqu’elle a été obtenue par suite d’une fraude ou selon des modalités contraires à l’ordre public international.
À la suite d’une longue phase écrite suivie d’une audience éreintante de huit semaines où plusieurs témoins, dont Grace Taiga, furent entendus, la High Court a accueilli favorablement la demande du Nigéria et prononcé l’annulation des sentences arbitrales litigieuses dans un jugement du 23 octobre 2023. Joie et soulagement à Lagos.
Le juge Robin Knowles, qui a rédigé la décision de la High Court, a tenu à y faire part de ses réflexions à la communauté de l’arbitrage, l’appelant à porter une attention accrue aux litiges à grands enjeux financiers impliquant des entités publiques :
Regardless of my decision, I hope the facts and circumstances of this case may provoke debate and reflection among the arbitration community, and also among state users of arbitration, and among other courts with responsibility to supervise or oversee arbitration. The facts and circumstances of this case, which are remarkable but very real, provide an opportunity to consider whether the arbitration process, which is of outstanding importance and value in the world, needs further attention where the value involved is so large and where a state is involved.
Selon Justice Knowles, le risque est en effet grand de voir l’arbitrage devenir perméable à la fraude et donc moins fiable :
The risk is that arbitration as a process becomes less reliable, less able to find difficult but important new legal ground, and more vulnerable to fraud. The present case shows that having (as here) a tribunal of the greatest experience and expertise is not enough. Without reflection, then a case such as the present could happen again, and not reach the court.
Justice Knowles a ensuite émis des observations et recommandations à l’attention de la communauté de l’arbitrage, à propos des contrats et arbitrages impliquant des personnes publiques.
Selon lui, cette affaire illustre le déséquilibre pouvant exister dans les capacités et ressources des parties lorsqu’un État en développement est impliqué. Dans cette situation, il importe pour tous, y compris l’autre partie contractante, que l’État soit accompagné et conseillé lors de la négociation et de la rédaction du contrat.
Justice Knowles s’est encore penché sur la question de la participation et la représentation de ces États dans l’arbitrage. Notant le défaut de diligence des conseils du Nigéria, il s’est demandé s’il n’aurait pas été bienvenu, dans cette situation, que le tribunal arbitral adoptât une attitude plus inquisitrice pour, d’une certaine façon, pallier les insuffisances des conseils du Nigéria.
Justice Knowles a enfin noté dans d’ultimes développements l’importance de la transparence et de la publicité des arbitrages impliquant des États. Selon lui, c’est parce que cette procédure fut confidentielle que ni la presse ni la société civile nigériane n’ont pu réagir pendant la procédure et s’émouvoir du défaut de diligence des conseils de l’État.
Près de 18 mois après cette décision de Justice Knowles, ses observations restent particulièrement d’actualité.
La leçon nigériane
Après toutes ces péripéties, le Nigéria pouvait légitimement estimer qu’il était devenu inopportun pour lui, et pour ses entités publiques, de soumettre leurs différends avec des personnes privées à l’arbitrage.
La réaction nigériane fut toutefois à l’opposé.
En octobre 2024, soit tout juste un an après la décision de la High Court de Londres, le Nigéria a publié une National Policy on Arbitration and Alternative Dispute Resolution. Le Nigéria y a exposé ses objectifs de devenir un hub attractif pour l’arbitrage commercial interne, régional et international et de créer un environnement propice au choix de l’arbitrage comme mode de règlement des litiges relatifs à des contrats portant sur des projets d’utilité publique. Le document énonce ainsi que les entités étatiques nigérianes sont autorisées à aller à l’arbitrage selon les règles qu’elles jugeront appropriées, et que l’État fédéral développera leurs capacités à négocier et rédiger des contrats commerciaux.
Le document de politique nationale établit également quelques garde-fous pour éviter des expériences malencontreuses similaires à celle de l’affaire P&ID. Ainsi, les ministères fédéral et fédérés de la Justice y ont reçu pour mission de participer à la négociation, la rédaction et le suivi de l’exécution des contrats impliquant la puissance publique, en particulier lorsque l’autre partie est un investisseur étranger. Les mêmes ministères devront suivre et prendre part aux procédures d’arbitrage impliquant des entités étatiques. Plus spécifiquement, la gestion des arbitrages relatifs à des accords d’investissements sera centralisée auprès de ces ministères, selon l’échelon étatique concerné. Ces ministères devront par ailleurs transmettre au ministre de la Justice, deux fois par an, un rapport discutant les procédures dont ils ont la charge.
De même, et afin que les juridictions nigérianes puissent jouer leur rôle de gardiennes de l’ordre public, les entités publiques nigérianes sont invitées dans le document de politique nationale à localiser au Nigéria le siège de tout arbitrage à venir. Ainsi, les recours contre les sentences les concernant seraient initiés devant les juridictions locales.
L’affaire P&ID aura ainsi irrigué et déterminé plusieurs aspects de la nouvelle politique nigériane en matière d’arbitrage.
Quant à Michael Quinn, il ne vécut pas suffisamment pour connaître les derniers soubresauts de cette affaire. Il perdit la vie en 2015, avant même la reddition de la sentence finale du tribunal arbitral qui aurait de lui fait un milliardaire.
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